به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، مسیر توسعه کشور در چند دهه اخیر با مشکلات زیادی روبرو بوده که به طور عمده از برنامهریزی نامتوازن و غیرمنسجم برای توسعه‌ای پایدار ناشی شده است. بروز مشکلاتی نظیر مهاجرت‌های گسترده به کلان‌شهرها، توزیع نامناسب امکانات درمانی و آموزشی در استانها و مناطق محروم، آلودگی شدید هوا و ترافیک در کلان‌شهرها، کمبود فرصت‌های شغلی در روستاها و شهرهای کوچک، آسیب جدی به جان و مال مردم در اثر سکونت در مناطق در معرض خطرات سیل و زلزله، از جمله مشکلاتی است که فقدان برنامهریزی متوازن و یکپارچه به طور عمده زندگی مردم را تحت تاثیر قرارداده است. در این میان آمایش سرزمینی به عنوان دانش برنامهریزی برای توسعه کشور و زیرساخت توسعه پایدار برخلاف بسیاری از کشورهای جهان، در کشور ما از سالیان قبل از انقلاب تاکنون بارها سیاستگذاری شده ولی اجرای آن مغفول مانده است.
توسعه نامتوازن و عدم تعادل‌های منطقه‌ای در شرایطی است که نزدیک به سه سال از تصویب قانون برنامه ششم توسعه از سوی مجلس میگذرد اما یکی از مهم‌ترین تکالیف مندرج در این قانون یعنی «تدوین سند ملی آمایش سرزمینی» که باید در سال اول اجرای برنامه انجام می‌گرفت، هنوز بر زمین مانده است. این در حالی‌ست که ضرورت انجام آمایش سرزمینی، در اسناد بالادستی شامل سیاست‌های کلی آمایش سرزمین (ابلاغی رهبر معظم انقلاب در سال 90) و نیز «جزء 1 بند الف ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه» موردتوجه قرار گرفته است.
همچنین برای حل معضلات فوق و با هدف یکپارچه‌سازی اطلاعات کلیه دستگاه‌ها جهت آمایش سرزمینی، هیات وزیران طی مصوبه‌ای در خردادماه 1393، پیاده‌سازی سامانه‌ای تحت عنوان «سامانه ارزیابی توسعه و رصد آمایش(ساترا)» را ابلاغ کرد. مطابق با این مصوبه، سازمان برنامه و بودجه کل کشور موظف به طراحی و پیاده‌سازی سامانه ساترا شد و سایر دستگاه‌های اجرایی نیز موظف شدند تا اطلاعات مربوط به حوزه عملکردی خود را در این سامانه درج و بروزرسانی نمایند تا بر این اساس سیاستگذاران بتوانند بستر اطلاعات مکانی مناسبی به منظور توزیع امکانات و تخصیص منابع در اختیار داشته باشند.
به همین منظور جهت دستیابی به اطلاعات بیشتر در خصوص این موضوعات، با مهدی پندار، رئیس سابق امور برنامهریزی، نظارت و آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه به گفت‌وگو نشستیم؛ وی در اردیبهشت ماه سال 1397 به این سمت منصوب گردید و در حال حاضر نزدیک به شش ماه از خروج وی از این مسئولیت و انتصاب به عنوان معاون بهرهوری اقتصادی سازمان اوقاف و امور خیریه میگذرد.
فارس: اگر ممکن است در خصوص آخرین وضعیت تدوین سند ملی آمایش سرزمینی در سازمان برنامه‌و بودجه توضیحاتی ارائه بفرمایید.
پندار: تدوین سند ملی آمایش سرزمینی به «جزء 1 بند الف ماده 26» قانون برنامه ششم توسعه مربوط می‌شود؛ مطابق با این ماده قانونی، تکلیف بر این بوده است که سال اول برنامه ششم، «سند استانی و سند ملی آمایش سرزمینی» آماده شده و به تصویب شورایعالی آمایش سرزمین برسد؛ در این شورا 11 نفر از جمله اعضای محترم هیئت دولت عضو هستند.
تدوین مطالعات برنامه آمایش استانها از سال 1385 شروع شده و برخی از این مطالعات به دلیل اینکه سالهای زیادی از تدوین آن گذشته بود، در مرحله به روزرسانی قرار داشته و برخی دیگر اخیراً به اتمام رسیده است؛ تا زمان مسئولیت بنده در سازمان برنامه‌و‌بودجه، به جز 6 استان، مطالعات برنامه آمایش استانها در سایر استانها به اتمام رسیده بود. این مطالعات شامل هشت فصل می‌شودکه پنج فصل آن در خصوص «شناخت وضعیت و ساختار» است و فصول ششم تا هشتم به برنامهریزی و سیاستگذاری توسعه استان مبتنی بر رویکرد سناریونگاری و آینده پژوهی می‌پردازد. تقریباً در زمان مسئولیت بنده، مطالعات کلیه استانها به اتمام رسید و فقط 5 یا 6 استان برای دفاع در کمیسیون تخصصی زیر مجموعه شورای عالی آمایش سرزمین، هنوز به نتیجه نرسیده بود؛ اما با این وجود سوال اساسی آن است، با توجه به اینکه سند ملی آمایش سرزمین هنوز تدوین و تصویب نشده آیا مطالعات استانی می‌تواند انجام شود یا خیر؟
فارس: مگر تقدم و تاخر در تدوین سند ملی و استانی اهمیت دارد؟
پندار: دقت کنید که آمایش سرزمین ابتدا باید در سطح ملی انجام گیرد و در مرحله بعدی به استانها برسد؛ اما به هر طریق در سالهای گذشته مبتنی بر نتایج آمایش دور دوم (1377-1383) مطالعات برنامه آمایش استانها به عنوان یک تلاش برای برنامه ریزی از پایین به بالا در نظام برنامه ریزی متمرکز کشور آغاز شده بود و بعد از آن نیز طبق برنامه ششم توسعه قرار شد سند ملی آمایش سرزمین تدوین شود؛ بیان این نکته نیز ضروری است که 50 درصد تکلیف جزء 1 ماده 26 برنامه ششم توسعه، بر تکمیل اسناد آمایش استانی تاکید دارد که به این ترتیب تدوین اسناد استانی و استخراج آن از مطالعات برنامه آمایش استانها در دستورکار قرار گرفت.
فارس: در دوره مدیریت شما تدوین اسناد آمایش استانی به چه میزانی پیشرفت داشت؟
پندار: تا پایان دوره مدیریت بنده، تدوین اسناد آمایش استان در 26 استان به اتمام رسیده بود. البته با این ملاحظه که سند ملی آمایش سرزمینی هنوز تدوین نشده است. بنابراین می‌توان گفت در حال حاضر، 50 درصد از الزام قانونی «بند الف ماده 26 برنامه ششم توسعه» به نحوی انجام شده است با این توضیح که پس از تدوین سند ملی آمایش سرزمینی و تقسیم کار ملی، مجدداً باید مطالعات استانی و تدوین اسناد اجرایی آن‌ها بازنگری شود.
فارس: در این سال‌ها، تدوین سند ملی آمایش سرزمینی در سازمان برنامه و بودجه با چه سازوکاری پیش رفته است؟
پندار: در مورد سند ملی آمایش سرزمینی تا زمانی که بنده مسئولیت داشتم، مناقصه عمومی برگزار گردیده که به موجب آن کنسرسیوم‌هایی در آن شرکت کرده بودند؛ در این مناقصه هفت کنسرسیوم شرکت کرده که پنج کنسرسیوم به مراحل نهایی رسیده بودند تا بتوانند تدوین سند ملی آمایش سرزمینی را در اختیار بگیرند. اما بر اساس تصمیم‌گیری جدیدی که در سازمان برنامه و بودجه انجام گرفت، قرار بر این شد که برای تدوین سند ملی آمایش سرزمینی برون سپاری انجام نشود و کلیه امور داخل سازمان صورت گیرد؛ در آن زمان این رسالت به مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری که نهادی پژوهشی زیر مجموعه سازمان برنامه و بودجه است، سپرده و قرار شد امور برنامه ریزی، نظارت و آمایش سرزمین معاونت اقتصادی سازمان برنامه و بودجه در جایگاه کارفرمای این کار قرار گیرد.
فارس: در راه تدوین سند آمایش سرزمینی چه موانعی وجود دارد؟
پندار: تاکنون نگاهی بخشی‌نگر بر تدوین سند ملی آمایش سرزمین حاکم بوده است. در واقع باید تاکید کرد که این نگاه بخشی‌نگر آفتی است که تدوین سند ملی آمایش سرزمینی را با چالش جدی مواجه کرده و نظام برنامهریزی را دستخوش ناکارایی نموده است. تا امروز در کشور ما جز برنامه عمرانی ششم قبل از انقلاب که به نحوی حرکت از نگاه بخشی به سمت نگرشی مبتنی بر نگاه توامان به بخش و منطقه را در خود داشته و به عبارتی تا حدودی مبتنی بر مطالعات آمایش سرزمین دور اول (موسوم به آمایش ستیران) می‌باشد، سایر برنامه های توسعه مبتنی بر رویکرد آمایش سرزمینی نبوده است.
فارس: آمایش ستیران چیست؟
پندار: ستیران یک شرکت مشترک ایرانی و فرانسوی بود که مطالعات آمایش سرزمینی و مطالعات قابل اعتنایی که تا امروز می توان نام برد را انجام می داد.
البته بعد از انقلاب فعالیت‌هایی در دهه‌های مختلف انجام گرفت؛ به عنوان نمونه سندی در سال 1383 به عنوان ضوابط ملی آمایش سرزمین به تصویب هیئت وزیران رسید که اولین مصوبه قانونی آمایش در نظام برنامهریزی کشور به شمار میرود. همچنین سیاست‌های کلی آمایش سرزمین نیز در سال 1390 از سوی رهبر معظم انقلاب ابلاغ گردید که یک سند فرادست مهم و جهت دهنده به شمار میرود.
فارس: تا کنون غفلت از آمایش سرزمینی چه معضلاتی را برای نظام اقتصادی کشور رقم زده است؟
پندار: ابتدا باید عرض کنم که در جلسه‌ای نقل قولی از رهبر معظم انقلاب شنیده بودم که خطاب به رئیس سازمان برنامه و بودجه فرمودند: «من در زمان ریاست جمهوری دنبال انجام آمایش سرزمینی بوده‌ام چراکه این یک نیاز و ضرورت برای کشور است و باید زودتر این را انجام دهید.» به دنبال این موضوع، غفلت از تدوین و اجرایی شدن سند ملی آمایش سرزمین، موجب شده تا در پهنه سرزمینی کشور با عدم توازن و تعادل منطقه‌ای گسترده مواجه باشیم.
به عنوان نمونه در استان‌هایی مانند سیستان و بلوچستان بیش از 50 درصد مردم در حالت روستایی زندگی میکنند و شاخص های کیفیت زندگی پایین و نامطلوبی دارند و در نقطه مقابل کلان شهرهایی را داریم که با انبوهی از مسائل و مشکلات اجتماعی، آسیبهای اجتماعی، حاشی هنشینی و چالشهای محی طزیستی و انواع آلودگیها دست و پنجه نرم میکنند. ریشه این عدم توازن‌ها در نگاه بخشی‌نگر به مناطق مختلف کشور است. در نگاه بخشی‌نگر اگر قرار صرفاً بر پاسخگویی فرد در برابر منطقه مربوط به خود است، به عنوان یک راه حل باید از سوی دولت، وزرای منطقه‌ای قرار داده می‌شد تا به مجلس پاسخگو باشند که هم‌اکنون این مساله وجود ندارد. در حال حاضر نیز از آنجایی که نظام سیاسی و برنامهریزی در ایران بر اساس مدل بخشی پایه‌ریزی شده، هر وزیری دنبال توسعه وزارتخانه و بخش خود بوده و از نظر قانونی نیز پاسخگوی مجلس می‌باشد. این نوع نگاه،موجب عدم بهرهوری سرزمین و بحرانهای فراوان شده است.
فارس: ماجرای شکل‌گیری مرکز آمایش سرزمینی در سازمان برنامه و دفتر برنامهریزی کالبَدی، در وزارت راه و شهرسازی چه بود؟
پندار: در سال 1353 نظام برنامهریزی به این نتیجه رسید که اگر نگاه بخشی‌نگر تعدیل نشود، از نظر جغرافیایی عدم تعادل و نابرابری‌هایی در کشور پدید خواهد آمد؛ این مساله موجب شد که مرکز آمایش سرزمینی در سازمان برنامه و بودجه تشکیل شود که موازی با این مرکز، یک سال بعد یعنی سال 1354 دفتر برنامهریزی کالبَدی، در وزارت مسکن سابق(وزارت راه و شهرسازی فعلی) نیز شکل گرفت. پس از شکل‌گیری دفتر برنامهریزی کالبَدی فضا، شائبه به وجود آمد که این دفتر با مرکز ملی آمایش سرزمینی با یکدیگر تداخل کاری دارند؛ این مساله در نهایت در سال 1371 منجر به مصوبه شورای عالی اداری برای تقسیم کار میان دو دستگاه سازمان برنامه و بودجه و وزارت مسکن و شهرسازی شد که بر اساس آن طرح جامع سرزمین را وزارت مسکن و شهرسازی و طرح آمایش سرزمین را سازمان برنامه و بودجه تدوین نماید.
فارس: از نظر شما در برنامه‌ریزی‌ها برای برنامه هفتم توسعه، چه نکات و ملاحظاتی باید در نظر گرفته شود؟
پندار: مبنای برنامهریزی برای برنامه هفتم توسعه، باید به شکل توامان بخشی - منطقه‌ای باشد و این یعنی برنامهریزی بخشی به سرزمین سنجاق شود. در همین راستا حتماً باید پتانسیل‌های سرزمینی در نظر گرفته شده تا بر اساس آن برنامه‌ای تدوین شود که بخش نیز در قبال منطقه پاسخگو باشد. لازمه تحقق این مطلب آمایش سرزمینی است و ضرورت دارد که سند ملی آمایش سرزمین الزاماً قبل از برنامه هفتم توسعه تدوین شود. در واقع نظام تلفیقی در برنامه‌ریزی‌ها رعایت شود به این معناکه پتانسیل مناطق از نظر خط کشی‌های سیاسی، مزیت‌های استان و منطقه معلوم باشد که اگر قرار است در نظام بخشی، تعریفی صورت بگیرد حتماًدر آن پتانسیل‌های سرزمینی دیده شده و در برنامه هفتم توسعه نیز به آن توجه شود.
فارس: باتوجه به مشکلات موجود در فرآیند برنامهریزی و آمایش سرزمینی، هیئت وزیران طبق مصوبه‌ای درسال 93، پیاده‌سازی سامانه ساترا را ابلاغ کرد؛ راه‌اندازی و بهره‌برداری از سامانه ساترا هم‌اکنون در چه وضعیتی قرار دارد؟
پندار: مطابق با مصوبه هیات وزیران در خرداد ماه 93، جایگاه استقرار سامانه ساترا در سازمان برنامه بودجه است چراکه این سازمان دیدی فرا بخشی دارد در واقع باید همه بخش‌ها آن را به عنوان محور ببینند و این سامانه نباید گرایشی به هیچ یک از این بخش‌ها داشته باشد؛ در حال حاضر ساترا چندکار انجام می‌دهد که به عنوان مثال نمایه کردن «رصد توسعه سرزمینی» و قرار دادن آن در اختیار سیاستگذاران یکی از این کارها است؛ به همین منظور لازم است نظام اطلاعاتی کشور به صورت یکپارچه این سامانه را حمایت اطلاعاتی کند. این یعنی دستگاه‌های مختلف شاخص‌ها و داده‌هایی که در یک نظام اطلاعاتی مشخص شده را در اختیار ساترا قرار دهند. در حال حاضر سامانه از این منظر فعالیتی ندارد چراکه برخی دستگاه‌ها با آن همکاری لازم را ندارند درحالیکه نباید اینطور باشد. تجمیع و یکپارچگی اطلاعات این فایده را دارد که وقتی اطلاعات جامع شده و کنار یکدیگر قرار می‌گیرد، بر اساس آن می‌توان تحلیل‌هایی در خصوص آمایش سرزمینی انجام داد.
فارس: ظاهراً برخی استانها به شکل موازی اقدام به راه‌اندازی سامانه‌هایی برای آمایش استانی کرده‌اند، این مساله را چطور ارزیابی می‌کنید؟
پندار: برخی استانها به سمت راه‌اندازی سامانه‌های موازی حرکت کرده بودند اما بر اساس مصوبه هیات وزیران در سال 93، هیچ کدام از آن‌ها نمی‌توانند به صورت جداگانه فعالیت داشته باشند چراکه همه زیر مجموعه ساترا هستند و سازمان برنامه استانها، نیز مکلف به این موضوع است. به همین منظور تبادل اطلاعات با این سامانه‌های استانی در حال شکل گرفتن بوده اما در سطح بسیار پایینی قرار دارد. در حال‌حاضر، سامانه ساترا پنج زیر مجموعه و ساب‌پرتال داردکه هر استان مسئول یکی از این ساب‌پرتال‌ها است که به صورت پایلوت در این استانها اجرایی شده و اطلاع دارم که کلیه این ساب‌پرتال‌ها به مرحله نهایی خود رسیده است در واقع. «ساب پرتال مربوط به فرصت‌های سرمایه‌گذاری»، «ساب پرتال مربوط به امور تولیدی»، «ساب‌پرتال مربوط به نظارت برطرح‌های عمرانی دولت» و «ساب‌پرتال مرتبط با روستاها» نهایی شده است.
فارس: با توجه به اینکه تهیه و اجرای سند ملی آمایش بر عهده سازمان برنامه و بودجه بوده، فکر می‌کنید چرا اخیراً مجلس وزارت کشاورزی را به تهیه سند آمایش کشاورزی کرده است؟
پندار: دلیل اینکه چرا اخیراً مجلس شورای اسلامی وزارت جهاد کشاورزی را موظف به تهیه سند آمایش کشاورزی کرده است، مشخص نیست. البته بنده فکر می‌کنم که هم‌اکنون برداشت اشتباهی درباره کلمه آمایش سرزمینی صورت می‌گیرد؛ باید توجه کرد که منظور از آمایش کشاورزی، برنامهریزی بر اساس پتانسیل‌های کشاورزی است که البته به دلیل نگاه بخشی حاکم در تدوین سند ملی آمایش سرزمینی، فکر می‌کنم به نتیجه نخواهد رسید. باید توجه کرد که آمایش سرزمینی موضوعی بخشی نیست و اتفاقاً دیدگاهی مخالف این مساله دارد. در آمایش قرار است بدون اینکه نگاه بخشی حاکم باشد، توزینی بر اساس مزیت‌ها و پتانسیل‌های موجود، میان انسان، فعالیت و فضا ایجاد شود.
فارس: وضعیت فعالیت سامانه ساترا را در آینده چطور ارزیابی می‌کنید؟
پندار: برای اینکه کلیه دستگاه‌ها با این سامانه همکاری کنند ضروری است به آن‌ها تکلیف قانونی شود تا حداکثر تعامل در این خصوص میان دستگاه‌ها صورت پذیرد.در عین حال سامانه ساترا باید تعاملی باشد، به این معنا که اطلاعات مورد نیاز را با سطح دسترسی خوب در اختیار برنامه‌ریزان قرار دهد. از سوی دیگر کلیه اطلاعات به صورت یکپارچه باشد تا سازمان برنامه و بودجه بتواند آن را رصد کند. به دنبال این موضوع سازمان برنامه و بودجه می‌تواند بر اساس نمودارهای مختلف، وضعیت توسعه یافتگی در ابعاد مختلف مانند چند شاخص اساسی در حوزه اقتصادی، اجتماعی و غیره را پیش روی سیاستگذاران از جمله روسای قوا قرار داده تا نشان دهد که در آینده این منطقه به چه سمتی حرکت می‌کند؛ این سامانه تقریباً مشابه سامانه جامع تجارت است اما با این تفاوت که سامانه جامع تجارت صرفاً رصد می‌کند اما حیطه فعالیت سامانه ساترا خیلی وسیع‌تر است.
فارس: در جریان رونمایی از کتاب در حوزه آمایش هم هستید؟
پندار: در زمان مسئولیت بنده مقرر شد از مطالعات برنامه آمایش استانها که در هر استان بالغ بر 40 تا 50 جلد است، دو دسته اسناد به عنوان سند راهبردی و سند اجرایی آمایش استان استخراج و پس از تصویب شورای برنامه ریزی و توسعه استان به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین به عنوان عالیترین نهاد سیاستگذار در حوزه آمایش سرزمین برسد. از همین رو این اسناد در برخی استانها مورد رونمایی قرار گرفته است.
به عنوان سخن پایانی اینکه سند ملی آمایش سرزمین یک نیاز است که مساله زمان برای آن اهمیت خاصی دارد چراکه نباید یک برنامه پنج ساله دیگر را از دست بدهیم. با توجه به ضرورت تدوین این سند با لحاظ شدن آن در برنامه هفتم توسعه، این برنامه نیز باید با شش برنامه قبلی تفاوت داشته باشد؛ در همین راستا هم در اواخر مسئولیت بنده نظام تدوین برنامه میان مدت بخشی- منطقه‌ای آغاز شد.
گفت‌وگو از سید بهزاد حسینی
انتهای پیام/