به گزارش مشرق، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان که امروز 26 تیر سالروز تأسیس آن است، وظایف متعددی را بر شمرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فقها و حقوقدانان است و تعدادی دیگر، وظایف اختصاصی فقها است.

بیشتر بخوانید:

نظر شورای نگهبان راجع به تعیین سن فرسودگی خودروها چیست؟

تحریم اعضای شورای نگهبان تحریم حافظ و نگهبان مردم‌سالاری است

از میان مجموعه وظایف شورای نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانونگذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات» دارای اهمیت بسیاری هستند و مباحث زیادی نیز در خصوص هر کدام وجود دارد. نخست، این سه وظیفه مهم شورای نگهبان را مورد مطالعه قرار می‌دهیم و در پایان، فهرستی از سایر وظایف شورا ارائه می­‌شود:

۱ ـ نظارت بر قانون­گذاری

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.

چرا باید بر قانون نظارت کرد؟

فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از «شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظام‏‌های سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظام‏ها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت می‏گیرد، که قانون­گذاری در این گونه حکومت‏ها بر اساس خواست مردم صورت می­‌پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.

بعضی دیگر از نظام‏‌ها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانه مکتب، در حقیقت اعلام می‏‌کنند که می‏‌خواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸، شکل حکومت خود را «جمهوری اسلامی» اعلام کرده ‏اند. جمهوری اسلامی یعنی این‏که جمهور مردم خواسته ‏اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید.

همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد، بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل ۴) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانون­گذار نمی‏تواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل ۷۲). بنابراین، قانون­گذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.

برای حصول اطمینان از این‏که در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمی‌شود، ضروری است که یک مرجع ذی­صلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانون­گذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.

در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزوهای یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل‌بندی­ شده یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همه روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهادهای نظام از قانون اساسی سرچشمه می‏گیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی، از جمله قانون­گذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی­ اعتبار اعلام گردد.

بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهادهای حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانون­گذاری عام می‌باشد، نمی‏تواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ ­یک از نهادهای قانون­گذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیت­دار، مصوبات را پیش از لازم­ الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی­ اعتبار اعلام کند.

بنابراین، فلسفه نظارت بر قانون‏گذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهادهای صالح برای وضع مقررات، نسبت‏ به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی‏ است.

واگذار شدن نظارت به نهادی غیر قضایی

در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسی بحث‏ شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانون­گذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام «شورای نگهبان» واگذار شده است.

از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم شد که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه‏ ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین‏­ شناسان (فقها) و حقوقدانان، عضو این نهاد باشند.

کسی می‏‌تواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل‌­الخطاب باشد و او کسی جز «فقیه» نیست. همچنین کسی می‏تواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز «حقوق­دان» نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوق­دانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.

دو شیوه نظارت شورای نگهبان

قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر می‌شود:

اصل برتری قانون اساسی، ایجاب می‏کند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانون‏گذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانون‏گذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت‏ به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل ۷۱ ذکر می­شود:

«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی می­تواند قانون وضع کند.»

در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانون‏گذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل ۹۶ آمده است:

«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»

بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم‏‌گیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.

حال سؤال این است که این شورا چگونه بر قانون‏گذاری نظارت می‏کند؟

در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان می‏شود.

یک تفاوت قانون اساسی ایران با سایر کشورها

بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیت­دار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی می‌شود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام می­دارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آن‌ها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه‌­ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمی­کند. قانون اساسی در اصل ۹۴ لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت ‏بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل می­گوید:

«کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ده‏ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ مورد بررسی‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدیدنظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غیر این‏ صورت، ‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏.»

قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات‏»، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‏‌ها و موافقت‏­نامه‏‌های بین‏‌المللی و...؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت‏‌اند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی‏» و «انتخاب شش نفر حقوق­دان عضو شورای نگهبان‏». (اصل ۹۳)

لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانون­گذاری، اقدامات دیگری نیز انجام می‏دهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم می‏شود؟ در این باره می‏توان «مصوباتِ‏» مجلس را از «تصمیمات‏» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوق­دانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیم‌‏گیری است نه تصویب و قانون‏گذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا می‏شود.
 
همان­طور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل ۹۴ مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.

لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانون‏گذاری منتهی می‏‌شود.

ممکن است‏ به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت ‏بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، می‏تواند حداکثر ده روز دیگر مهلت ‏بخواهد که اصطلاحاً به آن «استمهال‏» گفته می‏شود. اصل ۹۵ قانون اساسی در این خصوص می‌گوید:

«در مواردی‏ که‏ شورای‏ نگهبان‏ مدت‏ ده‏ روز را برای‏ رسیدگی‏ و اظهارنظر نهایی‏ کافی‏ نداند، می‏­تواند از مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حداکثر برای‏ ده‏ روز دیگر با ذکر دلیل، ‏ خواستار تمدید وقت‏ شود.»

بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه­‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.

 شورای نگهبان مصوبات مجلس را بر چه اساسی تأیید می‌کند؟

یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این‌ ‏است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیع‏تری دارد.

این شبهه از آن‏جا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل ۴ می‏گوید: «کلیه قوانین و مقررات ... باید براساس موازین اسلامی باشد.» و در اصل ۹۴ نیز آمده است: «.. شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...». امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل ۷۲ می‏گوید: «مجلس شورای اسلامی نمی‏‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد ...» و در اصول ۸۵، ۹۱ و ۹۶ نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند.

به نظر می‌‏رسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته می­شود که در تمام احکام اسلام رعایت می‏گردد؛ اصولی، چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستم‏گری و ستم‏‌کشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانون­گذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک‌­تک احکام شرعی وجود داشته باشد.

به نظر می‏رسد که تدوین‏‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشته‏‌اند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌‏اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را به‏‌کار برده‌‏اند؛ در نتیجه، مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد. 
 
دامنه شمول نظارت شورای نگهبان

تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیق‏تر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل ۴ قانون اساسی به صراحت آمده است:

«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این‌ها باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...».

این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقرره‌‏ای از عموم آن خارج نمی‏‌باشد. بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل ۴، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن می‏شود؛ زیرا علاوه بر اصل ۴، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل ۷۲ (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل ۸۵ (مصوبات قوه مجریه)، اصل ۱۰۵ (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده می‏شود که هر مصوبه‌‏ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.

چرا نظارت شورای نگهبان عام است؟

سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر می‏شود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات می‏‌شود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:

مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‏تواند تصویب دایمی اساسنامة سازمان­ها، شرکت‏ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است».

بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد.

علاوه بر این، دولت ‏برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‏‌نامه و تصویب‏‌نامه یا صدور بخش‏نامه می‏‌کند که به صراحت اصل ۱۳۸، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل ۱۳۸، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیش‏‌بینی کرده است. در این اصل آمده است: «.. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‏رسد تا در صورتی که آن‌ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر می­رسد بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهده فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.

در اصل ۱۷۰، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ‏» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص‏» مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.

 مصوبات شوراها

مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیم‌‏گیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب می‏‌شوند. به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمی‏شود. به نظر می‌رسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل ۴ قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی­‌گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل ۴ فهمیده می‏شود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده می‌‏شود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است.
 
قوانین پیش از انقلاب

بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان می‏تواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عده‏‌ای از حقوق­دانان، در این مسئله تردید کرده‌‏اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است. با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:

«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینه‏‌ها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...». 
 
۲ ـ تفسیر قانون اساسی

یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده­‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل»، «اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه» و ... آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.

به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.» در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر می­توان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون­گذار». برای این­کار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانون­گذار استفاده می‏کند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:

«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی­شود.» 
 
ضرورت تفسیر قوانین

سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، این‏‌است که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.

در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیش­بینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ است که به رغم همه دقّتی که قانون­گذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانون­گذار نمی‏تواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمی‏تواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیش­بینی و پیش‏گویی داشته باشد.

حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمی‏توان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن می‏‌انجامد؛ لذا قانون­گذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می­‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذی‏صلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفاده‏‌های احتمالی شرایطی نیز برای آن پیش‌بینی شده است.

گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانون­گذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.

تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد. از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبه‌‏ای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی می‏توان با مصوّبه‌‏ای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی­‌ثباتی و بی‌‏اعتباری قانون اساسی می‏‌انجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل‏‌ شد.

انواع تفسیر

تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم می­شود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده می­شود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌­ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق می‏‌کنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می­‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر می­کنند. اصل ۷۲ قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی می‏‌افزاید:

«.. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین می‏‌کنند، نیست.»

باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه می‌‏نماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.

مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر می‌­شود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحب­نظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه می­کنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشت‏های خود از قوانین را به‏ صورت مستدل بیان می‏‌کنند یا در آثار مکتوب خود می‏نویسند. از آن‏جا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه می‏کنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده می‏شود. در هر حال این‏گونه تفسیرها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیرهای علمی هستند و در تصمیم‏‌گیری نهایی از دیدگاه‏های دانشمندان علم حقوق نیز بهره‌‏برداری می‏‌کنند.

تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده می­‌شود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی ‏بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیش‌‏بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می‏‌آورد، فصل‏‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل ۷۳ می‏‌گوید:

«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ...».

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل ۹۸ آمده است:

«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ...».

صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر

معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران می‏داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل ۷۳)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می‏کند. علی­‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین­‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آن‏جا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانون­گذار اساسی، استفسار شود.

پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشته‌‏اند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانون­گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر می‏دارد:

«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است ...».

با توجه به این‏که پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل ۹۱ قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانون­گذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر می‏رسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش­‌بینی­‌ شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر می‏رسد.

از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظام‌‏های دیگر می‏توان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‏گردد و حال آن‏که شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه­‌گانه کشور فعالیت می‏نماید.

آیین تفسیر قانون اساسی

مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‏‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی می‏‌کند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را می‏توان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:

نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.

پس از این‏که یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می‏‌گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تبدیل می‏شود و این نهاد را از وظایف دیگر باز می‏‌دارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیازها کاذب بوده و یا انگیزه‏های سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیب­ها و امکان وصول استفساریه­‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در ماده ۱۸ آیین­‌نامه خود، با محدود کردن دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:

«تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد.»

آیین­‌نامه داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. ماده ۲۲ آیین­‌نامه بیان می­‌دارد:

«تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»

پس از این‏که استفساریه‌‏ای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام می‏‌کند. همان‏طور که در آیین­‌نامه داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است» (ماده ۱۳ آیین­‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونه دیگری است. در ماده ۱۵ آیین­‌نامه در این خصوص چنین آمده است:

«جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود.»

این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل ۹۸ قانون اساسی آمده است:

«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‏شود.»

بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.

تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می‌‏دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازم‌‏الاجرا تلقی می‏گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این ‏خصوص ماده ۲۰ آیین‌­نامه داخلی شورا مقرر می‏دارد:

«نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام می‌گردد و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده می‌شود.»

پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهادهای مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی­‌اعتبار قلمداد شود.

 نظارت بر انتخابات

سومین وظیفه‏‌ای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می‌باشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی می‌شود.

مفهوم نظارت و ارکان آن

«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است .در لغت­نامه­‌ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده می­‌شود که همگی به معانی ذکر شده بر می­گردند. در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده‌­اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام می­دهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.

برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت­‌کننده»، «نظارت­‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت می­کند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت­‌شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات می‌باشد.

 ضرورت نظارت بر انتخابات

فلسفه نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطاهای برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا می‌­کند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهده­‌دار وظیفه نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین می­‌شود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت­‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیت­نامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین می­‌کند.

در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه‌­گانه کشور نظارت لازم را پیش‌­بینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی می‌­کند. قوه قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت می­کند. با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطاهای احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه­‌گانه کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی می‌­تواند احتمال این امور را نفی نماید؟

مرجع نظارت بر انتخابات

نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره می­شود. اصل ۶ قانون اساسی می­گوید:

«در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران، ‏ امور کشور باید به‏ اتکاء آراء عمومی‏ اداره‏ شود، از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئیس‏ جمهور، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضای‏ شوراها و نظایر این­ها، یا از راه‏ همه‌پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین‏ می‏­گردد.»

بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوق­های رأی، کارگزاران حکومتی را بر می­‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل ۹۹ قانون اساسی می­گوید:

«شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏ جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ و همه‏­‌پرسی‏ را بر عهده‏ دارد.» با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا می­گوید: «.. شرایط انتخاب‏­‌کنندگان‏ و انتخاب‏‌شوندگان‏ و حدود وظایف‏ و اختیارات‏ و نحوه‏ انتخاب‏ و نظارت‏ شوراهای‏ مذکور و سلسله مراتب آن­ها را ... قانون‏ معین‏ می‏­‌کند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.

ماهیت نظارت شورای نگهبان

پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل ۹۹ که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.

نظریه تفسیری شورای نگهبان

هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر می­‌شود:

استفساریه: «نظر به این‏که امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دوره‏‌های اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نموده‌‏اند و مِنْ‏بعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بی‏طرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‏گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.»

نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‏شود.» بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال می­شود.

ماهیت نظارت در قوانین عادی

در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان می‏باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ نیز در این زمینه مقرر می­دارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان می­باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته می­شود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام می­شود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدام‌­کننده باشد. ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیم­گیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود.

در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد می‌­شود و آن به نظارتی گفته می­‌شود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام می­شود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر می‌دهد و اگر تذکر فایده نکرد، می­تواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب می­شود. 
 
نحوه نظارت

شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئت­‌های نظارت اعمال می­کند. در این قسمت به طور مختصر هیئت­‌های نظارت و انواع آن بیان می­شود.

تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزارها و نیروهایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه‌‏های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت­‌هایی را برای نظارت راه‏‌اندازی نماید. این هیئت­‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۵/۹/۱۳۶۵ بر سه نوع هستند:

الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده ۱ قانون مذکور می‏گوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی می‏شوند.»

ب. هیئت­‌های استانی نظارت؛ ماده ۵ قانون مذکور مقرر می‏دارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند ...».

ج. هیئت­‌های نظارت حوزه‏ای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده ۶ همین قانون می‏گوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده ۷ این قانون نیز مقرر شده که هیئت­‌های سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزه‏های فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار می‏شود، هیئت مرکزی نظارت، هیئت­‌های پنج نفره استان­ها و هیئت­‌های سه نفره حوزه‏‌های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند. قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب ۹/۴/۱۳۶۴ ترکیب هیئت­‌های نظارت بر انتخابات را در مواد ۲ و ۵ به شرح زیر مقرر کرده است:

«شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی‌­البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی می­نماید.»

«هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده ۲ جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.»

حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است:

«هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریان­های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئت‌­های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»

در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده ۴ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است:

«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریان­های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئت­های اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات می­شود، نظارت خواهد کرد.»

بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی

یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مسئله بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان است. این موضوع، یکی از مهمترین مراحل هر انتخابات به شمار می­­‌رود. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی می­‌نماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. این مطلب در قوانین انتخاباتی و نظارتی به صراحت بیان شده است. در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی آمده است:

«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل و جریان‏‌های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئت‌‏های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات، نظارت خواهد کرد.» در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ نیز آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می­‌باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.».

اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، این ترتیب رعایت نمی­‌شود. بر اساس قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند (۹) اصل ۱۱۰ قانون اساسی آمده است:

«.. ‏ صلاحیت‏ داوطلبان‏ ریاست‏ جمهوری‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرایطی‏ که‏ در این‏ قانون‏ می‌‏­آید، باید قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تأیید شورای‏ نگهبان‏ ... ‏ برسد.»

بر اساس این عبارت، شورای نگهبان بر امر بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری نظارت ندارد، بلکه خود به طور مستقیم به صلاحیت آنان رسیدگی می­‌نماید. در همین راستا، ماده ۵۷ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ مقرر می­دارد:

«شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورت­جلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال می­دارد.

تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می­‌گردد.»

در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آیین­‌نامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده است. در ماده ۲ اولین آیین­‌نامه مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل ۱۰۸ قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه ۱۰/۷/۱۳۵۹) تهیه شده بود، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شد. تبصره ۱ این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته بود:

«تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه­‌های علمیه می­‌باشد».

در قانون و آیین­‌نامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل ۱۰۸ قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است. در اصلاحیه مجلس خبرگان به جای متن فوق آمده است:

«مرجع تشخیص دارا بودن شرایط فوق، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی می‌باشند.» 

 
نظارت بر همه‌­پرسی

در اصول متعددی از قانون اساسی (اصول ۱، ۶، ۵۹، ۶۴، ۹۹، ۱۱۰، ۱۲۳، و ۱۳۲) واژه همه­‌پرسی یا مراجعه به آرای عمومی دیده می­شود. البته همه­‌پرسی در این اصول از یک سنخ نیستند. در مجموع سه نوع همه‌­پرسی را می­توان نام برد:

الف. همه­‌پرسی تأسیسی؛ این نوع همه­‌پرسی که گاه از آن به «همه‌­پرسی اساسی» تعبیر می­‌شود برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می­گیرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصل ۱۷۷ به این نوع همه‌­پرسی اشاره کرده است. در این اصل آمده است:

«بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏، در موارد ضروری‏ به‏ ترتیب‏ زیر انجام‏ می‏­‌گیرد. مقام‏ رهبری‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ طی‏ حکمی‏ خطاب‏ به‏ رییس‏ جمهور موارد اصلاح‏ یا تتمیم‏ قانون‏ اساسی‏ را به‏ شورای‏ بازنگری‏ قانون‏ اساسی‏ با ترکیب‏ زیر پیشنهاد می­نماید: ... مصوبات‏ شورا پس‏ از تأیید و امضای‏ مقام‏ رهبری‏ باید از طریق‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ به‏ تصویب‏ اکثریت‏ مطلق‏ شرکت‏ کنندگان‏ در همه‌‏­پرسی‏ برسد. رعایت‏ ذیل‏ اصل‏ پنجاه‏ و نهم‏ در مورد همه‌‏­پرسی‏ (بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏) لازم‏ نیست...» ‏

ب. همه‌­پرسی سیاسی؛ وقتی که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آن­ها را نسبت به خود جلب می­کند، این عمل را همه­‌پرسی سیاسی می­‌گویند. در مورد این نوع همه­‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی دیده نمی‌­شود. ممکن است بند (۳) اصل ۱۱۰ قانون اساسی که صدور فرمان همه­‌پرسی را جز وظایف و اختیارات مقام رهبری ذکر کرده است ناظر به همین نوع از همه­‌پرسی باشد. 
 
ج. همه‌­پرسی تقنینی؛ به طور معمول قانون­گذاری توسط نمایندگان مردم صورت می‌­گیرد. اما گاهی در خصوص مسایل مهم و اساسی، می­توان برای قانون‌گذاری مستقیماً به آرای عمومی مراجعه کرد؛ در این صورت همه‌پرسی تقنینی شکل می­گیرد. اصل ۵۹ قانون اساسی در این رابطه می‌گوید:

«در مسایل‏ بسیار مهم‏ اقتصادی‏، سیاسی‏، اجتماعی‏ و فرهنگی‏ ممکن‏ است‏ اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از راه‏ همه‏­‌پرسی‏ و مراجعه‏ مستقیم‏ به‏ آراء مردم‏ صورت‏ گیرد. درخواست‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ باید به‏ تصویب‏ دو سوم‏ مجموع‏ نمایندگان‏ مجلس‏ برسد.»

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر اجرای همه پرسی را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در اصل ۹۹ آمده است:

«شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏ جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ و همه‏ پرسی‏ را بر عهده‏ دارد».

بدیهی است با اطلاق به کار رفته در این اصل، نظارت شورای نگهبان بر اجرای همه‌­پرسی و مراجعه به آرای عمومی، شامل کلیه اشکال همه‌­پرسی­‌های مذکور می‌­شود.


۴ ـ سایر وظایف شورای نگهبان

در قسمت قبل سه مورد از مهمترین وظایف شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفت. در این بخش، جهت تکمیل مباحث، اشاره­ای گذرا به سایر وظایف شورای نگهبان خواهیم داشت.

حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور

رئیس جمهور منتخب مردم باید در آغاز مسئولیت خود سوگندنامه مخصوصی را قرائت نماید. بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی، حضور اعضای شورای نگهبان در مراسم تحلیف رئیس جمهور لازم است. در قسمتی از اصل فوق آمده است:

«رییس‏ جمهور در مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ در جلسه­ای‏ که‏ با حضور رییس‏ قوه‏ قضاییه‏ و اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ تشکیل‏ می­‌شود به‏ ترتیب‏ زیر سوگند یاد می‌کند و سوگندنامه‏ را امضا می­نماید ...»

همان­گونه که پیش­تر گفته شد، حضور الزامی اعضای شورای نگهبان در این مراسم، حضوری صرفاً تشریفاتی است.

حضور در مجلس شورای اسلامی

به طور معمول، مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان ارسال می­شود و شورا نیز ظرف ده یا عندالاقتضاء بیست روز آن را مورد بررسی قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام می­نماید. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای موارد فوری، ترتیب دیگری را پیش بینی نموده است و آن این است که اعضای شورای نگهبان باید در این گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمایند. در اصل ۹۷ آمده است:

«اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ به‏ منظور تسریع در کار می‌‏­توانند هنگام‏ مذاکره‏ درباره‏ لایحه‏ یا طرح‏ قانونی‏ در مجلس‏ حاضر شوند و مذاکرات‏ را استماع‏ کنند. اما وقتی‏ طرح‏ یا لایحه‌‏­ای‏ فوری‏ در دستور کار مجلس‏ قرار گیرد، اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏ باید در مجلس‏ حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند». حضور شورای نگهبان در جلسات غیرعلنی مجلس شورای اسلامی نیز لازم است. بر اساس اصل ۶۹ قانون اساسی، جلسات مجلس شورای اسلامی علنی است و گزارش کامل آن نیز از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر می­‌شود، ولی در موارد اضطراری، و در صورتی‏ که‏ امنیت‏ کشور ایجاب‏ کند، به‏ تقاضای‏ رییس‏ جمهور یا یکی‏ از وزرا یا ده‏ نفر از نمایندگان مجلس‏، جلسه‏ غیرعلنی‏ تشکیل‏ می‏­‌شود. حضور شورای نگهبان در جلسات غیر علنی مجلس ضروری است. در قسمتی از اصل ۶۹ قانون اساسی آمده است:

«.. مصوبات‏ جلسه‏ غیر علنی‏ در صورتی‏ معتبر است‏ که‏ با حضور شورای‏ نگهبان‏ به‏ تصویب‏ سه‏ چهارم‏ مجموع‏ نمایندگان‏ برسد. گزارش‏ و مصوبات‏ این‏ جلسات‏ باید پس‏ از بر طرف‏ شدن‏ شرایط اضطراری‏ برای‏ اطلاع‏ عموم‏ منتشر گردد».

 حضور در شورای بازنگری قانون اساسی

قانون اساسی در مقایسه با قوانین عادی از ثبات بیشتری برخوردار است. با وجود این، قانون اساسی نیز ممکن است مورد تجدید نظر و بازنگری قرار گیرد؛ همانطور که قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸، پس از ده سال در سال ۱۳۶۸ مورد بازنگری قرار گرفت. گفتنی است که بازنگری در قانون اساسی تنها در موارد ضروری، مجاز است که در این صورت، مقام‏ رهبری‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام، ‏ طی‏ حکمی‏ خطاب‏ به‏ رییس‏ جمهور موارد اصلاح‏ یا تتمیم‏ قانون‏ اساسی‏ را به‏ شورای‏ بازنگری‏ قانون‏ اساسی‏ پیشنهاد می‌‏­نماید. قانون اساسی ترکیب اعضای شورای بازنگری را نیز مشخص کرده است. در قسمتی از آخرین اصل قانون اساسی (اصل ۱۷۷) آمده است:

«.. مقام‏ رهبری‏ ... موارد اصلاح‏ یا تتمیم‏ قانون‏ اساسی‏ را به‏ شورای‏ بازنگری‏ قانون‏ اساسی‏ با ترکیب‏ زیر پیشنهاد می‏­نماید:

۱ ـ اعضای‏ شورای‏ نگهبان‏؛ ۲ ـ رؤسای‏ قوای‏ سه‌گانه‏؛ ۳ ـ اعضای‏ ثابت‏ مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏؛ ۴ ـ پنج‏ نفر از اعضای‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏؛ ۵ ـ ده‏ نفر به‏ انتخاب‏ مقام‏ رهبری‏؛ ۶ ـ سه‏ نفر از هیئت‏ وزیران‏؛ ۷ ـ سه‏ نفر از قوه‏ قضاییه‏؛ ۸ ـ ده‏ نفر از نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏؛ ۹ ـ سه‏ نفر از دانشگاهیان‏...».

چنان­­که ملاحظه می­شود کلیه اعضای شورای نگهبان از اعضای تشکیل­‌دهنده شورای بازنگری قانون اساسی می‌باشند که باید با حضور در جلسات این شورا، نسبت به بررسی موارد ارجاعی جهت اصلاح یا تتمیم قانون اساسی اقدام کنند.

حضور در شورای موقّت رهبری

در نظام جمهوری اسلامی ایران، رهبری و ولایت امر بر عهده فقیه واجد شرایط است. شرایط رهبر و نحوه تعیین وی در قانون اساسی بیان شده است. هر گاه‏ رهبر از انجام‏ وظایف‏ قانونی‏ خود ناتوان‏ شود، یا شرایط قانونی را از دست دهد، یا معلوم‏ شود از ابتدا فاقد بعضی‏ از شرایط بوده‏ است‏، از مقام‏ خود بر کنار می­‌شود. در این گونه موارد و نیز در صورت‏ فوت‏ یا کناره‏­‌گیری‏ رهبر، تا انتخاب رهبر جدید توسط مجلس خبرگان رهبری، شورای رهبری وظایف رهبری را بر عهده خواهد داشت. در شورای رهبری، یکی از فقهای شورای نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتی که مقام رهبری بر اثر بیماری‏ یا حادثه دیگری‏ موقتاً از انجام‏ وظایف‏ رهبری‏ ناتوان‏ شود، در این‏ مدت‏ نیز شورای‏ رهبری وظایف‏ او را عهده‏ دار خواهد بود. در قسمتی از اصل ۱۱۱ قانون اساسی آمده است:

«.. تا هنگام‏ معرفی‏ رهبر، شورایی‏ مرکب‏ از رییس‏ جمهور، رییس‏ قوه‏ قضاییه‏ و یکی‏ از فقهای‏ شورای‏ نگهبان‏ به انتخاب‏ مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏، همه‏ وظایف‏ رهبری‏ را به‏ طور موقت‏ به‏ عهده‏ می‌گیرد ...».

تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری

یکی از نهادهای مهم در نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان رهبری است که وظیفه­‌اش تعیین رهبر و نظارت بر کارهای وی می‌باشد. این نهاد، قانون و آیین­‌نامه مخصوصی دارد که انجام هرگونه تغییر و اصلاح در آن، در صلاحیت خود آنان است. روشن است که تا پیش از تشکیل اولین مجلس خبرگان، قانون و آیین­‌نامه این نهاد را باید نهاد دیگری تهیه می­‌کرد. قانون اساسی این وظیفه را بر عهده فقهای شورای نگهبان قرار داده است. در اصل ۱۰۸ قانون اساسی آمده است:

«قانون‏ مربوط به‏ تعداد و شرایط خبرگان‏، کیفیت‏ انتخاب‏ آن‌ها و آیین­‌نامه‏ داخلی‏ جلسات‏ آنان‏ برای‏ نخستین‏ دوره‏ باید به‏ وسیله‏ فقهای اولین‏ شورای‏ نگهبان‏ تهیه‏ و با اکثریت‏ آراء آنان‏ تصویب‏ شود و به‏ تصویب‏ نهایی‏ رهبر انقلاب‏ برسد. از آن‏ پس‏ هر گونه‏ تغییر و تجدیدنظر در این‏ قانون‏ و تصویب‏ سایر مقررات‏ مربوط به‏ وظایف‏ خبرگان‏ در صلاحیت‏ خود آنان‏ است‏».

عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام

در جمهوری اسلامی ایران، برای داوری بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و نیز برای ارائه نظرات مشورتی به مقام رهبری در خصوص تعیین سیاست­های کلّی نظام و حلّ معضلات نظام (بند ۱ و ۸ اصل ۱۱۰)، مرجعی خاص پیش‌بینی شده است که «مجمع تشخیص مصلحت نظام» نام دارد. این نهاد توسط امام خمینی (ره) ایجاد شد و در بازنگری سال ۱۳۶۸، در قانون اساسی نیز ذکر گردید. انتخاب اعضای مجمع تشخیص مصلحت با مقام رهبری است. در اصل ۱۱۲ قانون اساسی آمده است:

«مجمع تشخیص‏ مصلحت‏ نظام‏ برای‏ تشخیص‏ مصلحت‏ در مواردی‏ که‏ مصوبه‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ را شورای‏ نگهبان‏ خلاف‏ موازین‏ شرع‏ و یا قانون‏ اساسی‏ بداند و مجلس‏ با در نظر گرفتن‏ مصلحت‏ نظام، ‏ نظر شورای‏ نگهبان‏ را تأمین‏ نکند و مشاوره‏ در اموری‏ که‏ رهبری‏ به‏ آنان‏ ارجاع‏ می‌دهد و سایر وظایفی‏ که‏ در این‏ قانون‏ ذکر شده‏ است‏ به‏ دستور رهبری‏ تشکیل‏ می‌‏­شود. اعضای ثابت‏ و متغیر این‏ مجمع را مقام‏ رهبری‏ تعیین‏ می‏­‌نماید. مقررات‏ مربوط به‏ مجمع توسط خود اعضا تهیه‏ و تصویب‏ و به‏ تأیید مقام‏ رهبری‏ خواهد رسید.»

از بدو تأسیس مجمع تشخیص مصلحت تاکنون، در میان اعضای مجمع، همواره تعدادی از اعضای شورای نگهبان نیز توسط مقام رهبری معرفی و تعیین شده‌­اند.

هم اینک نیز کلیه فقهای شورای نگهبان؛ از جمله اعضایِ ثابتِ حقوقی این مجمع می­باشند.

 تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی:

طبق اصل ۶۸ قانون اساسی "در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تایید شورای نگهبان، انتخابات نقاط اشغال شده یا تمامی مملکت برای مدت معینی متوقف می‌شود و در صورت عدم تشکیل مجلس جدید، مجلس قدیم همچنان به کار خود ادامه خواهد داد. "

۴-۸- اظهار نظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت اساسنامه‌های سازمان‌ها وشرکت‌های دولتی موضوع اصل ۸۵ قانون اساسی با موازین شرع وقانون اساسی:

چنانچه به موجب اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی اجازه تصویب اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید اساسنامه‌های مذکور از جنبه عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و قانون اساسی می‌بایست به ترتیب مذکور در اصل ۹۸ قانون اساسی مورد بررسی توسط شورای نگهبان قرار گیرند که نظر شورای نگهبان در این خصوص قطعی ولازم الاتباع می‌باشد.

ساختار شورای نگهبان (اعضای شورای نگهبان)

۱ ـ اعضای شورای نگهبان

شورای نگهبان دارای ترکیب دوگانه‌ای است. این نهاد، مجموعاً ۱۲ عضو دارد که برای یک دوره شش ساله انتخاب می­شوند. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوق­دان هستند. شرایط و نحوه تعیین فقها و حقوقدانان به شرح زیر است.

۱ ـ ۱ ـ فقهای شورای نگهبان

۱ ـ ۱ ـ ۱ ـ شرایط فقها

در قسمتی از اصل ۹۱ قانون اساسی آمده است:

«.. شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می­گردد:

شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است...»

به موجب این اصل، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهی به مقتضیات زمان و مسایل روز»، شرایط عضویت در شورای نگهبان است.

فقه در لغت به معنای «فهمیدن» است و فقیه اصطلاحاً به کسی گفته می­شود که توانایی استنباط و استخراج احکام شرعی از منابع فقهی (کتاب خدا، سنت، عقل و اجماع) را داشته باشد. با توجه به اسلامی بودن نظام جمهوری اسلامی و ضرورت انطباق کلیه مصوبات با احکام شرعی و نیز مرجعیت فقها در بیان احکام شرعی، شرط فقاهت، منطقی است.

شرط دیگر، «عدالت» است. نوع وظایف شورای نگهبان و اهمیت آن ایجاب می­کند که اعضای این نهاد دارای یک وارستگی اخلاقی و تقوای بالایی باشند. عدالت، مخالف فسق است و عادل به کسی گفته می­شود که از هوای نفس خویش پیروی نمی­کند و در رفتار و گفتار خود مراقبت می­کند تا بر خلاف رضایت خداوند اقدام ننماید. لحاظ نمودن چنین شرطی برای کسانی که قرار است پاسدار دین و نگهبان قانون اساسی باشند، یک ضرورت انکار ناپذیر است.

سومین شرط، «آگاهی به مقتضیات زمان و مسایل روز» است. لازمه مصون ماندن از کج­اندیشی و انحراف در رأی و نظر، آگاه بودن از نیازهای زمان و مسایل روز است. در روایات دینی ما تأکید شده است: «کسی که نسبت به زمان خویش، آگاه باشد، مورد هجوم شبهات واقع نمی­شود.» وجود این شرط در فقهای شورای نگهبان باعث می­شود که آن‌ها با آشنایی و تسلّط به شرایط زمان و مکان و نیازها و اقتضائات جاری جامعة کنونی، نسبت به بررسی مصوبات مجلس شورای اسلامی اقدام کنند.

بدین ترتیب، کسانی که از حیث علمی در درجه فقاهت بوده و از مسایل و نیازهای روز آگاهی داشته و از حیث اخلاقی نیز در مرتبه عدالت قرار دارند، وظیفه صیانت و پاسداری از شرع و قانون اساسی را برعهده دارند.

۲ ـ ۱ ـ ۱ ـ نحوه تعیین، عزل و استعفای فقها

به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی، انتخاب فقهای شورای نگهبان با مقام رهبری است. مقام رهبری، از میان فقیهان، کسانی را که واجد شایستگی و شرایط لازم برای عضویت در شورای نگهبان باشند، به این سِمَت منصوب می­کند. علاوه بر اصل ۹۱، بند (۶) اصل ۱۱۰ نیز «نصب، عزل و قبول استعفای فقهای شورای نگهبان» را جزء وظایف و اختیارات رهبری دانسته است. بدین ترتیب، هرگاه یکی از اعضای فقیه شورای نگهبان نتواند وظایف خود را به درستی انجام دهد، مقام رهبری می­تواند وی را بر کنار کند. همچنین اگر عضوی از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذیرش استعفای وی با مقام رهبری می­باشد.

۲ ـ ۱ ـ حقوق­دانان شورای نگهبان

۱ ـ ۲ ـ ۱ ـ شرایط حقوق­دانان

در بخش دیگری از اصل ۹۱، در مورد شرایط عضویت حقوق­دانان در شورای نگهبان چنین آمده است:

«.. شش نفر حقوق­دان در رشته‌­های مختلف حقوقی، از میان حقوق­دانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی می­شوند و با رأی مجلس انتخاب می­گردند.»

در این عبارت نیز به شرایط نیمی دیگر از اعضای شورای نگهبان و نحوه تعیین آنان اشاره شده است و تأکید دارد که این گروه باید «حقوق­دان» باشند. حقوق در یک معنا دانشی است که قوانین و مقررات موضوعه را تحلیل و بررسی می­کند به کسی که از این دانش برخوردار باشد، حقوق­دان گفته می‌شود.

حقوق­دانان شورای نگهبان باید مسلمان باشند. اسلام، اعتراف به وحدانیت خدا، رسالت حضرت محمد (ص) و معاد بوده و از لوازم آن، پایبندی عملی به احکام اسلام است.

۲ ـ ۲ ـ ۱ ـ نحوه تعیین، عزل و استعفای حقوق دانان

قانون اساسی در مورد نحوه تعیین حقوق­دانان، مراحل زیر را پیش­بینی کرده است:

الف- معرفی از سوی رئیس قوه قضاییه؛ در مرحله اول، رئیس قوه قضاییه تعدادی از حقوق­دانان واجد شرایط را به مجلس معرفی خواهد کرد و از آنجا که قوه قضاییه بیشترین ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقی کشور دارد، از این­رو، واگذاری این مسئولیت به رئیس دستگاه قضایی، منطقی به نظر می‌رسد.

ب- انتخاب توسط مجلس شورای اسلامی؛ از متن اصل ۹۱ قانون اساسی در این مورد چنین بر می­‌آید که تعداد حقوق­دانانی که رئیس قوه قضاییه به مجلس معرفی می­کند، باید بیش از تعداد افراد مورد نیاز باشند. عبارت «از میان حقوق­دانان» و نیز عبارت «انتخاب می­شوند»، همین مطلب را می­رساند. به عبارت دیگر، اگر تعداد افراد معرفی شده برابر با تعداد افراد مورد نیاز باشند، دیگر عمل مجلس، انتخاب از میان اشخاص معرفی شده نخواهد بود. گفتنی است قانون اساسی در مورد تعداد افراد معرفی شده، عدد خاصی را ذکر نکرده است.

سؤالی که ممکن است به ذهن خطور کند، این است که آیا حقوق­دانان شورای نگهبان نیز قابل عزل هستند؟ در این صورت کدام مرجع حق عزل آنان را دارد؟ سؤال دیگر این‏ است که آیا حقوق­دانان می‏توانند از سِمَت خود استعفا دهند؟ در این صورت پذیرش استعفای آنان با کیست؟

هر چند قانون اساسی در بند (۶) اصل ۱۱۰، مسئله عزل و استعفای فقهای شورای نگهبان را مطرح نموده است، ولی در مورد حقوق­دانان سکوت کرده است. با این وجود، مادة ۷ آیین­‌نامه داخلی شورای نگهبان صرفاً به موضوع استعفای اعضای حقوق­دان شورای نگهبان اشاره و بیان داشته است:

«استعفای اعضای شورا باید کتباً به دبیر شورا اعلام شود. دبیر شورا استعفانامه را در اولین جلسة شورا قرائت می‌کند. چنان ­چه ظرف یک هفته از تاریخ قرائت، استعفا مسترد نشد، استعفانامه عضو فقیه به مقام معظم رهبری و استعفانامه عضو حقوق­دان به رؤسای قوة قضاییه و قوة مقننه اعلام می‌گردد.»

۳ ـ ۱ ـ مدت عضویت در شورای نگهبان

براساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‏شوند؛ در حالی که دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی چهارساله است. این تدبیر موجب شده است که در هر دوره جدید قانون­گذاری مجلس، شورایی با سابقه و با تجربه‏ای کافی در کنار آن، به انجام وظیفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به این‏که بعد از گذران یک دوره دوازده ساله که کشور سه مجلس قانون­گذاری و دو شورای نگهبان را تجربه خواهد کرد و دوران انجام وظیفه هر دو همزمان به پایان خواهد رسید، باز هم تمهیداتی در قانون اساسی اندیشیده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرایی ترجیح داده شده است.

نخست آن­که نصف اعضای حقوق­دان و فقیه شورای نگهبان در اولین دوره، پس از سپری شدن سه سال، به قید قرعه تعویض خواهند شد. به این ترتیب، اعضای جدید، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند کرد. ذیل اصل ۹۲ قانون اساسی در این خصوص مقرر می‏دارد:

«.. ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‏یابند و اعضای تازه‏ای به جای آن‏ها انتخاب می‏شوند».

دوم آن که حضور اعضای سابق در شورای جدید مجاز است.

آیین‌‏نامه داخلی شورای نگهبان برای جلوگیری از فترت در کار شورای نگهبان در ماده ۶ مقرر می‏دارد:

«دبیر شورا ۴۰ روز قبل از پایان مدت عضویت اعضایی که عضویتشان در شرف انقضا است، طی نامه‌ای مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبری و در مورد حقوق­دانان به رئیس قوة قضاییه اعلام می‌نماید.»

ساختار شورای نگهبان (تشکیلات اداری)

برای گردش کار اداری، به موجب ماده واحده قانون تأسیس دبیرخانه شورای نگهبان (مصوب ۱۳۶۰/۱۱/۴)، شورای نگهبان اقدام به تشکیل دبیرخانه‌‏ای نموده است. ماده فوق اشعار می‏دارد که شورای نگهبان متناسب با وظایفی که در قانون اساسی به عهده آن گذاشته شده، دارای تشکیلات اداری تخصصی خواهد بود. در مادة ۲۳ آیین­‌نامه داخلی شورای نگهبان آمده است:

«شورای نگهبان دارای یک دبیر و یک قائم‌مقام از اعضای شورای نگهبان و یک سخنگو (از اعضا و یا خارج از اعضای شورای نگهبان) خواهد بود که برای مدت یکسال انتخاب می‌گردند.»

ساختار شورای نگهبان (نحوه تشکیل جلسات)

طبق ماده ۹ آیین نامه داخلی شورای نگهبان، این نهاد برای بررسی و تأیید مصوبات مجلس و سایر امور ارجاعی از نهادهایی همچون دیوان عدالت اداری، جلسات عادی و فوق­ العاده دارد.

جلسات عادی شورا هفته‌ای دو روز تشکیل می‌شود (ماده ۱۰).

به هنگام رسیدگی به انتخابات و لایحة بودجه و موارد مشابه علاوه بر روزهای معین، تعداد جلسات لازم توسط دبیر با توافق اعضای شورا تعیین می‌شود (ماده ۱۱).

جلسات فوق‌العاده بر حسب ضرورت بنا بر تشخیص و تصمیم دبیر شورا و یا تقاضای سه نفر از اعضاء تشکیل خواهد شد (ماده ۱۲).

جلسات شورای نگهبان با حضور هفت نفر از اعضا رسمیت پیدا می‌کند، ولی اخذ آرا جز در موارد ضروری و یا حصول رأی لازم با حضور حداقل نه نفر خواهد بود (ماده ۱۳).

جلسات فقها با حضور چهار نفر، رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در موارد ضروری و یا حصول رأی لازم با حضور حداقل پنج نفر خواهد بود (ماده ۱۴).