سرویس جنگ نرم مشرق - اندیشکده امریکن انترپرایز در مقاله ای به قلم جان بولتون از اعضای این اندیشکده و مشاور سابق امنیت ملی آمریکا در دولت ترامپ و سفیر سابق ایالات متحده در سازمان ملل و جان یو استاد حقوق در دانشگاه کالیفرنیا در برکلی و پژوهشگر مهمان مؤسسه امریکن انترپرایز و عضو اندیشکده هوور نوشت: نخستین چالش بزرگ دولت بایدن ممکن است در عرصه امنیت ملی بروز کند. رئیس‌جمهور دونالد ترامپ، در مهم‌ترین دستاورد سیاست خارجی‌اش، از توافق برجام ۲۰۱۵ باراک اوباما که شامل محدودیت‌هایی بر برنامه هسته‌ای ایران در ازای آزادسازی فوری منابع ایران (بالغ بر ۱۵۰-۱۲۰ میلیارد دلار) و لغو تحریم‌های اقتصادی غرب بود، خارج شد. رئیس‌جمهور بایدن با ابراز تمایل نسبت به بازگشت به سراغ سیاست شکست‌خورده اوباما، وعده داده است که فوراً و در راستای تلاش مأیوسانه برای یک توافق مسالمت‌آمیز با روحانیون تهران، بار دیگر به برجام بازخواهد گشت.
مخاطبان گرامی، محتوا و ادعاهای مطرح‌شده در این گزارش، صرفاً جهت تحلیل و بررسی رویکردها و دیدگاه‌های اندیشکده‌های غربی منتشر شده است و ادعاها و القائات احتمالی این مطالب هرگز مورد تأیید مشرق نیست.
نیاز بایدن به یک پیروزی زودهنگام در سیاست خارجی
این اندیشکده می‌نویسد: رئیس‌جمهور جدید احساس می‌کند که در ماه‌های نخست ریاست‌جمهوری‌اش باید به یک پیروزی سیاسی دست یابد. اختلاف رأی اندک دموکرات‌ها با جمهوری‌خواهان در انتخابات ۲۰۲۰ به معنای آن است که بایدن فضای مانور کمتری برای پیشبرد برنامه‌های داخلی‌اش خواهد داشت، و در عوض باید برای دستیابی به هرگونه موفقیت زودهنگام به سراغ سیاست خارجی برود.
اگرچه قوه مجریه در امور خارجی از قدرت گسترده‌ای برخوردار است، اما جمهوری‌خواهان می‌توانند از طریق ترکیبی از راهبرد قانون اساسی، تاکتیک‌های کنگره‌ای، و مبارزات سیاسی، دولت جدید را به چالش بکشند.
جمهوری‌خواهان نباید برجام ۲ را بپذیرند
آن‌ها باید از پذیرش برجام به عنوان توافقی بین‌المللی امتناع کنند زیرا این توافق نتوانسته است فرایند عهدنامه را که بنا به بند دوم قانون اساسی الزامی است طی کند. اگر بایدن از اوباما تقلید کند و برجام ۲ را برای بررسی به دست سنا نسپارد، کنگره باید از قدرت‌های قانونی‌اش استفاده کرده و تحریم‌های قانونی را بر ایران اعمال کند، هزینه‌های نظامی در منطقه را افزایش دهد، منابع تخصیص‌یافته به وزارت امور خارجه و دیگر آژانس‌ها را لغو کند، و از پذیرش نامزدهای مقام مشاور امنیت ملی یا همکاری با کاخ سفید بر سر دیگر عناصر طرحش امتناع کند.
برجام تنها توافق بین‌المللی‌ای نیست که دولت جدید درصدد احیای آن است. بایدن در ماه دسامبر ضمن اشاره به توافق جهانی تغییرات اقلیمی وعده داد که «ایالات متحده به در روز اول ریاست جمهوری من به توافق پاریس برمی‌گردد». بایدن همچنین خواهان بازگشت به سازمان بهداشت جهانی است، که ترامپ به دلیل سرپوش گذاشتن این سازمان بر منشأ چینی کرونا از آن خارج شد.
در ادامه این مقاله آمده است: توافق چندجانبه برجام بازتاب این تصور نادرست اوباما است که، با «حل» مسئله تسلیحات هسته‌ای، ایران در سایه حکمرانی روحانیون مانند یک کشور عادی رفتار خواهد کرد. بایدن در ماه دسامبر اعلام کرد که «اگر ایران بار دیگر مفاد توافق هسته‌ای را دقیقاً رعایت کند، ایالات متحده برای شروع مذاکرات بعدی، به برجام بازمی‌گردد». بنا به گزارش‌های رسانه‌ای، ایران خواهان آن است که دولت جدید فوراً به توافق بازگردد و همه تحریم‌ها را بی‌قیدوشرط لغو کند. تهران همچنین خواهان جبران خسارات اقتصادی ناشی از تحریم‌های دولت ترامپ است.
برجام باید در مجلس سنا تصویب شود
جمهوری‌خواهان باید با طرح درخواست پایبندی به قانون اساسی، مانع برنامه بایدن شوند. رئیس‌جمهور اوباما در یک مورد از موارد بسیارِ بی‌توجهی‌اش به تفکیک قوا، از ارائه برجام به سنا به عنوان یک عهدنامه خودداری کرد. با این وجود، بنا به بند دوم از قانون اساسی، فقط یک شیوه منفرد برای ورود ایالات متحده به توافق‌های بین‌المللی وجود دارد: رئیس‌جمهور «باید، با مشورت و رضایت سنا، این قدرت را داشته باشد که عهدنامه‌ای را امضا کند»، اما تنها در صورتی که «دو سوم از سناتورهای حاضر در سنا رأی موافق بدهند». پیشینه و معنای آشکار بند دوم مستلزم آن است که هرگونه توافقی که حاکمیت مستقل کشور را محدود می‌کند، با اکثریت دو سوم از اعضای سنا به تصویب برسد.
برجام ۲ آشکارا یک عهدنامه است
خود جو بایدن همواره بر این باور بوده است که رضایت سنا برای همه توافقات بین‌المللی مهم الزامی است – حداقل زمانی که این توافقات توسط جمهوری‌خواهان منعقد شده است. سناتور بایدن و سناتور جس هلمز درباره عهدنامه مسکو ۲۰۰۲ که بنا به آن ایالات متحده و روسیه توافق کردند تا زرادخانه هسته‌ای خود را تا حد چشمگیری محدود کنند، اعلام کردند که «به استثنای توافق سالت ۱، هر توافق مهم کنترل تسلیحات طی سه دهه گذشته بنا به بند عهدنامه در قانون اساسی به سنا فرستاده شده است». «هیچ بدیل قانونی برای ارسال توافق نهایی به سنا برای مشورت و رضایت آن، وجود ندارد». در دهه ۱۹۸۰، بایدن حتی به برنامه‌های دفاع موشکی رئیس‌جمهور ریگان حمله کرد زیرا آن‌ها مطابق مفاد عهدنامه ضد-موشک بالستیک با شوروی نبودند و بنابراین لازم بود که متمم جدیدی به این عهدنامه اضافه شود. وی تا جایی پیش رفت که در یک مقاله عنوان کرد که قدرت عقد عهدنامه «یک مشارکت قانونی» بین رئیس‌جمهور و سنا است.
متأسفانه، سنا برای حدود یک قرن اجازه داده است که نقشش در مورد عقد عهدنامه نادیده گرفته شود، چراکه «توافقنامه‌های صرفاً اجرایی» به شیوه غالب توافقنامه‌های بین‌المللی ایالات متحده بدل شده‌اند. اگرچه هیچ «مرز شفافی» که تعیین کند چه توافقی باید یک عهدنامه و نه یک توافق اجرایی محسوب شودپوجود ندارد، اما برجام ۲ آشکارا یک عهدنامه است. و برای سناتورهایی که خواهان آغاز پروژه بلندمدت بازیابی قدرت نهادشان هستند، توافق هسته‌ای ایران یک نقطه شروع عالی است.
برجام فقط یک سری «تعهدات سیاسی» بوده است!
به زعم نویسندگان تندرو و ضدایرانی این مقاله جمهوری‌خواهان سنا باید رئیس‌جمهور بایدن را مجبور کنند تا به حرف‌های خود عمل کند. الزام قانونی رضایت اکثریت برای عهدنامه‌ها قرار بوده است که تضمین کند که این عهدنامه‌ها از پشتیبانی بالاترین سطح اجماع سیاسی برخوردار باشند. چنان‌که الکساندر همیلتون در فدرالیست شماره ۷۵ توضیح داده است «اهمیت بالای اعتماد، و اجرای عهدنامه‌ها به عنوان قوانین، قویاً مستلزم مشارکت کل نهاد مقننه، یا بخشی از آن، برای انعقاد آن‌هاست». وی هشدار داد که اگر فقط به یک نفر اجازه داده شود که توافقنامه‌های بین‌المللی را منعقد سازد، نه‌تنها خطر تصمیمات نسنجیده را ایجاد می‌کند بلکه به امکان فساد شخصی یک رئیس‌جمهور دامن می‌زند که ممکن است تحت تأثیر طمع یا جاه‌طلبی خود قرار گیرد.
امریکن انترپرایز در بخش دیگری از این مقاله آورده است: دولت بایدن با قطعیت این مدعای اوباما را تصریح می‌کند که برجام یک عهدنامه نبوده است زیرا یک توافق قانوناً الزام‌آور نیست. وزارت امور خارجه دولت اوباما به ریاست جان کری عنوان کرد که برجام حتی «یک سند امضاشده» نبوده، بلکه فقط یک سری از «تعهدات سیاسی» بوده است. اما در جلسه استماع سال ۲۰۱۵، دولت با صداقت بیشتری تصدیق کرد که نمی‌توانسته موافقت دوسوم از اعضای سنا را جلب کند. کری (که به عنوان «مسئول امور اقلیمی» به دولت بایدن ملحق خواهد شد) در پاسخ به سؤال یکی از اعضای کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان مبنی بر این‌که چرا برجام به عنوان یک عهدنامه تلقی نشد، پاسخ داد که «من سال‌ها تلاش‌ها کردم تا عهدنامه‌های بسیاری را در سنای ایالات متحده به تصویب برسانم، و این امر از لحاظ فیزیکی ناممکن شده است». وی افزود که «دلیلش همین است. شما دیگر نمی‌توانید یک عهدنامه را به تصویب برسانید».
سنا باید تلافی کند
اوباما از ارسال برجام به سنا امتناع کرد، و این امر به معنای آن بود که سنا چیزی نداشت که به رأی بگذارد. پاسخ جمهوری‌خواهان تصویب قانون بازبینی توافق هسته‌ای ۲۰۱۵ ایران بود، که نه‌تنها بی‌اثر بود بلکه متأسفانه سبب شد که برجام از رنگ و لعاب عبور از بررسی کنگره نیز برخوردار شود. قانون مذکور با وارونه کردن الزام قانونی برای ورود به توافقات بین‌المللی، کنگره را ملزم کرد تا قانونی را برای لغو برجام به تصویب برساند، که شامل امکان وتو از جانب رئیس‌جمهور بود. مایه تعجب نبود که برجام پابرجا ماند.
در سال ۲۰۱۵، سناتورها رسماً شکست را پذیرفتند. این بار، در صورتی که بایدن درصدد نادیده گرفتن نقش قانونی سنا برآید، سنا باید تلافی کند. مهم‌تر از همه، قدرت کنگره برای تخصیص بودجه است، که شاید قوی‌ترین سلاح قانونی آن باشد. تهدید به عدم تأمین مالی بخش‌های بزرگی از وزارت امور خارجه مسلماً توجه دولت جدید را جلب خواهد کرد. برای مثال، لوئل ویکر سناتور جمهوری‌خواه سابق کانتیکت، با یک الحاقیه قانونی برای ممنوعیت تخصیص بودجه برای سفرهای دادستان کل، توانست اقدام در مورد نامزدی برای دادستانی ایالات متحده را در دستور کار قرار دهد. قدرت‌های تخصیص بودجه همچنین به کنگره اجازه می‌دهد تا بودجه‌ای را به برنامه‌های نظامی‌ای که آن‌ها را واجد اولویت تلقی می‌کند، مثلاً افزایش قابلیت‌ها برای مقابله با تهدید ایران، تخصیص دهد. تحریم‌های قانونی علیه ایران، یکی از گزینه‌های دیگر در راستای مقابله با کوتاه آمدن بایدن است.
به طور مشابه، اگر فرصت مشورت و رضایت در مورد برجام ۲ به سنا داده نشود، این نهاد می‌تواند به‌راحتی از مشورت و رضایت در مورد همه موارد دیگر نیز خودداری کند، که اولین آن‌ها می‌تواند نامزد وزارت خارجه باشد. این مسئله بیش از آن‌که بر سر نقش واقعی سنا در تأیید عهدنامه‌ها باشد، آزمونی برای اختیارات قانونی است. تعیین دقیق خصوصیات فرایند تأیید، موضوعی است که در فرصت دیگری باید به آن پرداخت.
نویسندگان این مقاله در پایان عنوان کردند: اشتباه نکنید، توصیه ما در اینجا این است که سنا (و مجلس نمایندگان) مقتدرانه عمل کند. ممکن است مخالفان برجام در قوه مقننه مانند سال ۲۰۱۵، مایل به نقش‌آفرینی نباشند. اما در این صورت، نباید گله و شکایات بیشتری در رابطه با تداوم افول تأثیرگذاری کنگره بر امور امنیت ملی مطرح شود.