به گزارش گروه سیاسی باشگاه خبرنگاران جوان، مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج در بیانیه تحلیلی حقوقی درباره لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بینالمللی و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بینالمللی مقابله با تأمین مالی تروریسم به تبیین کارشناسی این دو لایحه پرداخت که متن کامل آن بدین شرح است:
پیشینه تعامل ایران با FATF، به حدود سال ۲۰۰۷ (۱۳۸۶) بازمی‌گردد که در آن زمان مذاکراتی میان ایران و گروه ویژه در خصوص برخی کاستی‌ها و نواقص انجام گرفت. گروه ویژه علیرغم اقدامات انجامشده و قدردانی از اقدامات ایران در بیانیههای خود، کماکان نسبت به خطر پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم در نظام بانکی ایران اعلام نگرانی میکرد تا جایی که در سال ۲۰۰۸ خطر پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم را در چند کشور از جمله ایران هشدار داده و از فوریه سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۷ ایران را در لیست سیاه کشور‌هایی که خطر بالای پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم در نظام بانکی آنها وجود دارد، قرار داد [۱]و از همین رو از کشور‌ها می‌خواست که ضمن احتیاط ویژه در رابطه با مؤسسات مالی و غیرمالی ایران، اقدامات مقابلهای علیه کشورمان انجام دهند.
پس از اجرایی شدن توافق هستهای در سال ۱۳۹۴، علیرغم اعلام رفع و تعلیق تحریمهای هستهای، گشایش اساسی در روابط بانکی بینالمللی صورت نگرفت و این موضوع به قرار داشتن نام ایران در فهرست کشور‌های غیر همکار گروه ویژه اقدام مالی منسوب شد و این موضوع بهعنوان دومین مانع بر سر راه برقراری روابط مالی کشورمان قلمداد شد. ازاین‌رو دولت توان خود را بعد از برجام معطوف به حل مسئله و رفع ایرادات FATF نمود که پس از مذاکرات فراوان، در نهایت منجر به پذیرش برنامه اقدام (Action Plan) از سوی وزیر وقت اقتصاد شد و در عوض بدون حذف ایران از بیانیه عمومی، اقدامات مقابلهای علیه ایران را به مدت یک سال تعلیق نمود تا در این مدت پیشرفت ایران را در اجرایی کردن برنامه اقدام زیر نظر بگیرد و البته در این مدت نیز با حداکثر احتیاط نسبت به ایران رفتار نمایند. نکته جالب‌توجه درباره برنامه اقدام این است که کارشناسان گروه ویژه اقدام مالی، پس از بررسی و مطالعه دقیق قوانین و مقررات کشور ما و در نظر گرفتن توصیهها و استاندارد‌های کلی این گروه، اقدام به تدوین این برنامه ده بخشی جهت اجرا توسط جمهوری اسلامی ایران کردهاند.
فارغ از تخلف دولت در پذیرش برنامه اقدام و تعهد به انجام آن بدون طی فرآیند مندرج در اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی که به‌جای خود از اهمیت زیادی برخوردار است، بررسی محتوای این برنامه اقدام از اهمیت زیادی برخوردار است که در ادامه دو مورد از تعهدات ایران در این برنامه از حیث حقوقی، مورد بحث قرار خواهد گرفت.
پیش از آغاز بررسی محتوای برنامه اقدام بطور اجمال لازم به ذکر است:
با توجه به مجموع آنچه در این بیانیه تحلیلی حقوقی خواهد آمد از جمله ۱- عدم امکان اعمال حق‌شرط‌هایی بر لوایح مذکور که تأمین کننده منافع جمهوری اسلامی باشد ۲- مغایرت پذیرش شرایط کنوانسیون‌ها با فلسفه وجودی جمهوری اسلامی در خصوص حمایت از گروه‌های مقاومت داخلی و خارجی به جهت تعریف خاص آنها از تروریسم ۳- وجود اشکالات عد‌یده نسبت به مفاد کنوانسیون‌های پالرمو و cft به نحوی که این لوایح تضمین‌کننده صریح منافع اقتصادی جمهوری اسلامی نیست ۴- عدم وجود تضمینی واقعی برای عدم سوء استفاده از اطلاعات تبادل شده مربوط به کانال‌های ارتباطی مالی جمهوری اسلامی ایران جهت جلوگیری از دور زدن تحریم‌ها، به نظر نمی‌رسد الحاق به این کنوانسیون‌ها و بی‌توجهی به آثار نامیمون آنها اقدامی دوراندیشانه و قابل دفاع باشد. به همین خاطر ما معتقدیم بهترین راهبرد مواجه با این مسائل همانی است که رهبری معظم فرمودند: هیچ لزومی ندارد ما چیز‌هایی که نمی‌دانیم به کجا ختم میشود و حتی می‌دانیم که مشکلاتی دارد، به‌خاطر آن جهات مثبت قبول کنیم. (بیانات در دیدار نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورخ ۳۰/۳/۱۳۹۷)
بیانیه تحلیلی حقوقی مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج در خصوص:
لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بینالمللی و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بینالمللی مقابله با تأمین مالی تروریسم
بسمه تعالی
۱) ماهیت کنوانسیون‌ها و مسئله ابتکار پیوستن به آن
فارغ از اشکالات عدیده‌ای که از جهت شکلی (از جمله عدم انطباق دقیق متن ترجمه شده لوایح که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است با متن اصلی) به لوایح مصوب مجلس شورای اسلامی با عنوان
لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته بینالمللی و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بینالمللی مقابله با تأمین مالی تروریسم وجود دارد لکن ازجمله مسائل حائز اهمیتی که ناظر به کنوانسیون‌های حاضر وجود دارد مسئله ماهیت مفاد آنها می‌باشد. با این مقدمه که کنوانسیون‌ها و معاهات بین المللی در حقوق ایران، براساس ماده (۹) قانون مدنی [۲]، در حکم قانون عادی و هم عرض آن شناخته شده‌اند و لذا از اعتبار قوانین عادی و مصوب مجلس برخوردارند و به تبع در محاکم قضائی و سایر مراجع قابل استناد و مجری می‌باشند؛ لذا معاهدات بینالمللی از حیث شکلی و همچنین آثار و ماهیت الزام‌آور آن تفاوتی با قوانین داخلی ندارند. از سوی دیگر مطابق قانون اساسی و نظرات شورای نگهبان، در موضوعات و قوانینی که از ماهیت قضائی برخوردارند، دولت صلاحیت ابتکار قانون در این خصوص در قالب لایحه را نداشته و لازم است چنین موضوعاتی در قالب لایحه قضائی و از سوی قوه قضائیه جهت طی مراحل تقنین تقدیم شود. با این توضیح که به موجب بند «۲» نظر تفسیری شماره‌ی ۱۰۶۵/۲۱/۷۹ مورخ ۳۰/۷/۱۳۷۹ شورای نگهبان «هیأت دولت نمیتواند مستقلاً لایحه قضایی تنظیم نموده و آن را به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب نهایی ارسال نماید»؛ بنابراین کنوانسیون‌های بینالمللی نیز به جهت مفاد می‌توانند از ماهیت قضائی برخوردار باشند و در نتیجه نظیر سایر لوایح قضائی می‌بایست از سوی رئیس قوه قضائیه ارائه گردند.
ممکن است گفته شود باتوجه به مسئولیت رئیس جمهور در امضای معاهدات بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل ۱۲۵ قانون اساسی)، در معاهدات بین المللی، موضوع لزوم ارسال لوایح قضائی توسط قوه قضائیه تخصیص خورده و مسئولیت کامل آن از جمله ابتکار پیوستن به آن نیز با قوه مجریه و به تبع رئیس جمهور است. در این خصوص باید گفت: امضای رئیس جمهور در خصوص معاهدات بین المللی ناظر به نمایندگی وی از جمهوری اسلامی ایران، به عنوان دومین شخصیت کشور است و نه از جهت ریاست وی بر قوه مجریه؛ لذا چنین امری منافاتی با لزوم ابتکار پیوستن به معاهدات بین المللی قضائی از سوی قوه قضائیه ندارد؛ بنابراین باتوجه به این مقدمات که معاهدات بین المللی پس از طی تشریفات مقرر، نظیر قوانین عادی بوده و در محاکم و برای اشخاص لازم الاجراست، همچنین برخی از این معاهدات برخلاف موافقتنامههای دوجانبه مستلزم اموری که علی الاصول در اختیار دولت می‌باشد (نظیر مذاکرات و هماهنگی‌های مربوطه) نیست و مسئولیت رئیس جمهور در امضای این معاهدات نیز به نمایندگی از جمهوری اسلامی ایران است، نمی‌توان تنها به استناد بینالمللی بودن موضوع مصوبه، اطلاق و عموم نظر تفسیری شورای نگهبان مبنی بر عدم صلاحیت دولت در تنظیم لوایح قضائی به صورت مستقل، را نادیده گرفت. بنا به مراتب فوق، حتی اگر بتوان انعقاد موافقتنامههای دوجانبه از طریق لایحه دولت در زمینه‌ی موضوعاتی نظیر «معاضدت حقوقی» یا «استرداد مجرمین» که وجه اجرایی بودن آنها نسبت به قضایی بودن آنها غلبه دارد را پذیرفت، اما دولت نمیتواند در زمینه‌ی اموری که در ماهیت قضایی آنها تردیدی نیست نظیر «جرم‌انگاری»، «دادرسی» و «مجازات» اقدام به ارائه‌ی لایحه نماید. بنابراین، در خصوص «لایحه الحاق دولتی جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی» که مفاد آن شامل «جرم‌انگاری» (مواد ۵، ۶، ۸، ۲۳)، «پیگرد قضایی، دادرسی و مجازات» (ماده ۱۱)، «توقیف و مصادره» (ماده ۱۲)، «استرداد» (ماده ۱۶)، «انتقال محکومین» (ماده ۱۷) و «معاضدت حقوقی» (ماده ۱۸) میشود، و لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم بایستی ابتکار امر را در صلاحیت رئیس قوه قضائیه و از طریق لایحه قضائی دانست.
۲) بررسی حق شرط‌های مقرر در خصوص کنوانسیون‌ها
مهمترین سند بینالمللی در خصوص حقوق و قواعد حاکم بر معاهدات بینالمللی، معاهده وین ۱۹۶۹ در خصوص حقوق معاهدات است که عمده مباحث مربوط به معاهدات از جمله تعاریف کلی مفاهیم این حوزه، انعقاد معاهدات، تفسیر و اجرای آن تا نحوه خروج از معاهده و ... را بیان داشته است.
یکی از مباحث رایج در بسیاری از معاهدات، اعمال حق شرط [۳]از سوی طرفین معاهده است. از همین‌رو در معاهده وین نیز احکام مربوط به تنظیم شرط، قبول یا رد آن، آثار حقوقی شرط، انصراف از شرط، انصراف از اعتراض به شرط و روش شرطگذاری بیان شده است. بهموجب بند «د» ماده (۱) این معاهده، «حق شرط» عبارت است از «بیانیه یک جانبهای که یک کشور تحت هر نام یا به هر عبارت در موقع امضا، تنفیذ، قبول، تصویب یا الحاق به یک معاهده صادر می‌کند و بهوسیله آن قصد خود را دایر بر عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی بعضی از مقررات معاهدات نسبت به خود بیان میدارد.» بدین معنا یک کشور در هنگام پیوستن به یک معاهده میتواند با اعلام تحفظ نسبت به بعضی از مقررات مندرج در معاهده، ضمن پذیرش کلیت معاهده، عدم پذیرش بخشهایی از آن را اعلام کرده تا از این طریق بعضی از آثار حقوقی معاهده بر این کشور تحمیل نگردد. بهعبارت دیگر شرط به اقدامی اطلاق میشود که در صورت اعتبار، نتیجهاش تحدید تعهد معاهداتی دولت یا سازمان بینالمللی شرطگذار است. فلسفه پذیرش اعمال حق شرط از سوی کشور‌ها نیز، نه برای معاف کردن دولتها از انجام تعهدات اساسی، بلکه برای مشارکت هر چه بیشتر آنها در اجرای تعهدات تجویز شده است و از همین روست که دست کشور‌ها در معاف ساختن خود از بخشهایی از معاهده چندان باز نیست؛ چرا که هر معاهدهای شرط بردار نیست و هر شرطی هم نمیتواند قابل قبول باشد که تشریح مبسوط آن در منابع حقوق بینالملل از جمله معاهده وین ذکر شده است.
اما در رابطه با حق شرط‌های مقرر در کنوانسیون‌های حاضر دو مسئله اساسی وجود دارد.
۱- چنانچه کشوری شرطی برخلاف هدف و منظور –و با ادبیات حقوقی کشورمان خلاف مقتضای معاهده- اعلام نماید، این شرط چه تأثیری خواهد داشت؟ آیا چنین شروطی موجب خواهد شد تا کلاً الحاق کشور به معاهده منتفی گردد و یا صرفاً شرط باطل بوده و بدون درنظر گرفتن شرط غیرمعتبر، این طرف معاهده، ملزم به اجرای تعهدات خود در مقابل سایر طرفهای معاهده است؟
۲- درصورتی که شرط برخلاف مقتضای معاهده نباشد ولکن از سوی برخی طرفین معاهده مورد ایراد قرار گیرد. در این صورت چه وضعیتی مابین طرف شرط گذار با طرفین معترض حاکم خواهد بود.
درخصوص مسئله اول باید گفت: در مواد (۱۹) الی (۲۳) کنوانسیون وین ۱۹۶۹ شروط ماهوی و شکلی «حق شرط» مقرر شده است. به موجب ماده (۱۹)، چنانچه معاهدهای در مورد حق شرط مقررات صریحی داشته باشد، دولتها باید در زمان اعلام شرط بر اساس مقررات مزبور عمل نمایند. به عنوان مثال بعضی از مقررات که با روش وفاق عام تهیه و تنظیم شده‌اند اصولا اعلام «شرط» را منع کردهاند. بدیهی است دولتها نمی‌توانند بر این معاهدات شرط وارد کنند. بعضی از معاهدات نیز مقررات اساسی خود را استثناء نموده و مواردی را که نسبت به آنها اعلام شرط مجاز است، مشخص می‌کنند. در این صورت فقط در مورد مقررات خاص و مشخص امکان اعلام شرط از سوی دولتها وجود دارد و نه همه مفاد مقررات.
اما بر اساس بند «ج» ماده (۱۹) چنانچه معاهدهای در مورد حق شرط سکوت کرده باشد، شروط اعلامی نباید با «هدف و موضوع معاهده» مغایرت داشته باشد ولذا این امر معیار اعتبار و قابلیت پذیرش «حق شرط» است.
اما اولین نکته اساسی در مورد این معیار، مشخص نبودن مرجع صالح برای تشخیص مطابقت یا مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده است. طبق نظام حقوقی موجود ارزیابی مشروعیت و اعتبار شرط از جهت مطابقت آن با هدف و موضوع معاهده به عهده طرفهای دیگر معاهده است و دولت‌هایی که به نظر آنها شرط با موضوع و هدف معاهده مغایرت ندارد، آن را می‌پذیرند و دولت‌هایی که نظر مخالف دارند اعلام مخالفت می‌نمایند. اما در خصوص اثر این مخالفت، نظر واحدی وجود ندارد. مطابق یک نظر در چنین حالتی معاهده بین شرطگذار و طرف مقابل منعقد نمی‌گردد چرا که می‌توان اراده کشور را با نپذیرفتن شرط، زائل شده تلقی نمود و در نتیجه اراده کشور برای الحاق به مصوبه را مخدوش دانست. ولکن براساس نظر دیگر صرفاً شرط مذکور غیرمعتبر بوده و بدون اعتبار بخشیدن به آن شرط، معاهده بین طرفین مجرا و تعهدات طرف شرط گذار براساس معاهده مستقر خواهد شد. کنوانسیون وین نیز تاحدودی به همین مسئله اشاره نموده است و مقرر داشته کشوری که مخالف شرط است و آن را مغایر با موضوع و هدف معاهده می‌داند، مخالفت آن با شرط مانع از لازم‌الاجرا شدن معاهده بین آن کشور و کشور شرط گذار نمی‌شود، مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعا منظور مخالف آن را ابراز کرده باشد (بند ب. قسمت ۴، ماده ۲۰ کنوانسیون وین ۱۹۶۹) و از سوی دیگر شرط نیز به دلیل تعارض با هدف معاهده منتفی و باطل است (بند «ج» ماده ۱۹ کنوانسیون وین ۱۹۶۹).
در هرصورت فارغ از اینکه از حیث نظری کدام یک از این نظرات صحیح می‌باشد، در عرصه واقعیت مشخص شده که کشور‌ها براساس منافع و مصالح خود عمل می‌کنند. به عنوان نمونه می‌توان به اعتراض کشور‌ها نسبت به شرط کلی جمهوری اسلامی ایران درخصوص کنوانسیون حقوق کودک اشاره نمود. با این توضیح که یکی از معاهدات مربوط به حقوق بشر که تصویب مشروط آن توسط ایران انتقادات فراوانی را در پی داشته است، کنوانسیون حقوق کودک ۱۹۸۹ است که به هنگام تصویب آن در اسفند ماه ۱۳۷۲، مجلس شورای اسلامی ماده واحده‌ای را به این شرح تصویب نمود «کنوانسیون حقوق کودک مشتمل بر یک مقدمه و ۵۴ ماده به شرح پیوست، تصویب و اجازه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به آن داده میشود، مشروط بر اینکه مفاد آن در هر مورد و هر زمان در تعارض با قوانین داخلی و موازین اسلامی باشد و یا قرار گیرد، از طرف دولت جمهوری اسلامی ایران لازم الرعایه نباشد.» از سوی دیگر در بند «۲» ماده (۵۲) کنوانسیون حقوق کودک در مورد حق شرط مقرر شده «شرط‌هایی که مغایر هدف و موضوع کنوانسیون باشند پذیرفته نیست». اما مقام صالحی نیز برای تشخیص مغایرت یک شرط با هدف و موضوع کنوانسیون معین نشده است. برخی از دولت‌های عضو کنوانسیون حقوق کودک شرط ایران را بدلیل کلی بودن آن مغایر هدف و موضوع معاهده تلقی و با آن مخالفت نموده‌اند. دولت آلمان در ۱۱ اوت ۱۹۹۵ اعلام نمود که با توجه به مبهم بودن شرط ایران، آن را مغایر با الزامات ناشی از حقوق بین الملل دانسته و با آن مخالف است. اما مخالفت آن مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون حقوق کودک در روابط میان دو دولت نیست. با این وجود، منافع مشترک دولتها ایجاب می‌کند که هدف و موضوع معاهداتی که عضویت آن را پذیرفته اند، مورد احترام باشد. دولت ایرلند نیز در ۵ سپتامبر ۱۹۹۵ اعلام می‌کند که حق شرط ایران این مشکل را برای دولت‌های عضو کنوانسیون بدنبال دارد که نمی‌دانند جمهوری اسلامی ایران کدامیک از مواد را نمی‌خواهد اجرا کند و بنابراین حدود و قلمرو تعهدات دولت شرط گذار معلوم نیست. (www.unhchr.ch/french/html/menu۳/b/treaty۱۵). اکثر دولت‌های دیگر مخالف شرط ایران نیز اعلام داشته اند که مخالفت آنها مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون در روابط فیما بین نیست. با این وجود، لزوم احترام به هدف و موضوع معاهده را یاد آور شده و شرط ایران را بی اعتبار تلقی نموده اند.
در حال تکمیل...